Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora-Centro de Pensamiento de Política Fiscal de la Universidad Nacional de Colombia (UNAL)
La elevada heterogeneidad social, económica y de disponibilidad de recursos tributarios en las regiones deben estar presentes a la hora de definir el PND 2022-2026 y los proyectos y programas de inversión del Plan Plurianual de Inversiones, así como las posibles fuentes de financiamiento de cada uno de ellos.
En este escenario de participación ciudadana se plantearon propuestas que permitan la construcción colectiva del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Foto: UNAL Sede La Paz
Los Diálogos Regionales Vinculantes son la apuesta del gobierno del presidente Petro en busca de la igualdad inter e intrarregional.Estos espacios se adelantarán en 50 subregiones y servirán de base para el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 (PND). El proceso ayudaría a diseñar un conjunto de políticas de intervención que reduzcan las brechas socioeconómicas y mejoren las capacidades productivas, socio-ecológicas y ecosistémicas de las regiones, empezando por las más atrasadas.
El PND se concreta en el Plan Plurianual de Inversiones (PPI), que sirve de marco para los presupuestos anuales del Estado; por eso los Diálogos Regionales Vinculantes también implicarían que el gasto público nacional y departamental se dirija especialmente a las regiones con más carencias sociales.
Heterogeneidad regional en el nivel de pobreza
Al igual que muchos países del mundo, Colombia enfrenta una aguda crisis social y económica.
A finales del año pasado, el 70,3 % de la población se encontraba en pobreza o vulnerabilidad. Con la inflación del 11,2 % prevista para este año y de cerca del 25 % en alimentos, la situación se puede agravar a tal punto, que para finales de 2022 ocho de cada diez colombianos se encontrarían en pobreza o vulnerabilidad monetaria.
En términos de necesidades básicas insatisfechas (NBI), la situación es mucho menos grave en las ciudades que en el campo: 11,5 % de pobreza en las primeras frente a 31 % en las segundas.
Como muestra la tabla 1, en algunas regiones o subregiones el indicador de NBI es de apenas un dígito: Caldas, Oriente Santandereano, Cundinamarca Occidental, Eje Cafetero, Sabana de Cundinamarca, Antioquia Central, Valle del Cauca y Bogotá Región.
En otras, más del 50 % de la población se encuentra con NBI: Alta Guajira, Vaupés, Subregión Orinoquia, Subregión del Atrato, Inírida, Subregión del Darién, Subregión del Pacífico Norte y Pacífico Nariñense.
Estas desigualdades están estrechamente relacionadas con la distribución dispar de las actividades económicas, y por ende con las capacidades fiscales para generar recursos propios de dichas regiones o subregiones.
La concentración del recaudo tributario
La Constitución Política señala tres principios para concertar las labores entre la nación, los departamentos y los municipios: i) coordinación para lograr los fines del Estado, ii) concurrencia o participación conjunta cuando los niveles territoriales no tengan la capacidad o cuando el problema supere el interés local o regional, y iii) subsidiariedad para ayudar a las entidades territoriales cuando carecen de la capacidad administrativa, institucional o presupuestal para cumplir sus funciones, lo que lleva a apoyarlas “cuando quiera que estas no puedan cumplir con sus funciones y competencias”.
La aplicación de estos principios constitucionales es especialmente importante cuando la nación recauda el 80 % de los ingresos del Estado (200,1 billones de pesos en 2021, equivalente al 17,0 % del PIB) mientras los departamentos perciben apenas un 7 % y los municipios el restante 13 % (0,6 y 2,3 % del PIB respectivamente).
El 57 % del recaudo fiscal departamental (9,6 billones de pesos en 2021) se concentró en cinco de los 32 departamentos: Cundinamarca 16,6 %, Antioquia 16,3 %, Valle del Cauca 12,4 %, Santander 6,2 % y Atlántico 5,6 %.
Aunque estos cinco departamentos reúnen menos del 39 % de la población total, generan el 42 % del producto, así que tienen un ingreso per cápita más alto que la mayoría de los departamentos, exceptuando a Bogotá D. C. y los departamentos de gran riqueza petrolera o minera como Casanare, Meta y Santander (gráficos 3 y 4).
Casanare, Bogotá, Meta, Santander y Valle del Cauca son los departamentos más ricos por habitante, con un promedio de 33,6 millones de pesos anuales por persona, cuatro veces más que el de Vichada, Vaupés, Guainía y Chocó. Por eso el coeficiente Gini del PIB por habitante entre los departamentos es de 0,293, superior al 0,20 promedio para los países de la OCDE.
En los municipios, es preciso señalar que 13 unidades concentran alrededor del 50 % de la producción nacional y el 35 % de la población: Bogotá, D. C. 25,7 % del PIB, Medellín 6,3 %, Cali 4,7 %, Barranquilla 2,9 %, Cartagena 2,2 %, Bucaramanga 1,6 %, Barrancabermeja 1,3 %, Pereira 1 %, Cúcuta 1 %, Envigado 0,93 %, Ibagué 0,92 %, Yumbo 0,91 % y Villavicencio 0,87 %.
Del mismo modo, los 462 municipios con un PIB por habitante inferior a 10 millones de pesos por persona participan en la producción nacional con apenas el 9 %. En contraposición, los dos municipios con mayor ingreso per cápita en Colombia: Puerto Gaitán y Castilla la Nueva en el departamento del Meta, tuvieron un PIB por habitante 23 veces superior al de los 462 municipios de menor PIB por habitante y 60 veces mayor que el de los 100 municipios de menores ingresos per cápita.
Por lo anterior el coeficiente Gini del PIB por habitante municipal resulta ser 0,396 con Bogotá y de 0,314 sin Bogotá, de modo que la concentración municipal es un tercio mayor que la departamental: hay bastante más desigualdad entre los municipios que entre los departamentos de Colombia.
Y por su parte, el 54 % de los recaudos municipales de 2021 (28,3 billones de pesos) beneficiaron a cinco entidades territoriales: Bogotá D. C. 33,2 %, Medellín 7,5 %, Cali 5,9 %, Barranquilla 4,3 % y Cartagena 2,7 %.
Apenas 24 municipios tienen un recaudo tributario per cápita superior al de Bogotá (gráfico 5). El recaudo per cápita de estos 24 municipios es 29 veces superior al de los 100 municipios con menor recaudo por habitante: $60,320/hab en promedio; en Cota (Cundinamarca), el municipio con mayor recaudo por habitante, es 63 veces el de aquellos 100 municipios.
Por su parte, los datos de pobreza monetaria y tributación per cápita guardan una relación positiva para las 23 principales ciudades en Colombia.
Esto sugiere que, en aquellos municipios donde el recaudo por habitante es bajo, los niveles de pobreza monetaria tienden a ser elevados, con lo cual la capacidad de las unidades municipales es insuficiente para garantizar los derechos de los ciudadanos.
DRV y Plan Plurianual de Inversiones
La elevada heterogeneidad social, económica y de disponibilidad de recursos tributarios en las regiones deben estar presentes a la hora de definir el PND 2022-2026 y los proyectos y programas de inversión del PPI, así como las posibles fuentes de financiamiento de cada uno de ellos.
Los municipios con peor situación social cuentan con menor capacidad relativa para financiar acciones públicas y avanzar en la inclusión social y la reducción de las inequidades. En ese sentido, la responsabilidad del Gobierno es clave.
Además, como complemento indispensable, es necesario mejorar el manejo de las finanzas públicas departamentales, municipales y nacionales, con el aumento de la presión tributaria en un marco de justicia tributaria y bajo los principios constitucionales de equidad, progresividad y justicia.
También se debe impulsar una reforma efectiva del impuesto predial, en la cual se conjugue la vocación y el uso del suelo en la definición de las tarifas, así como el de industria y comercio, entre otros.
