Aunque la reforma política tenía
potencial transformador, se deformó en su paso por el Congreso y acabó siendo
una colcha de retazos sin cambios importantes.
Ricardo Bello Gómez*
Una
reforma deformada
El proyecto de reforma política era una oportunidad muy valiosa para reajustar incentivos
y alcanzar una mejor representación política en las corporaciones públicas.
Además, era una ocasión para incorporar algunas de las propuestas de la
consulta anticorrupción.
Sin embargo, tras ser aprobada en la
primera ronda de cuatro debates —de ocho necesarios— en el Congreso y pese a la
celebración del gobierno de Iván Duque por este “triunfo”, la reforma se ha
deformado en el camino.
El texto aprobado deja por fuera los puntos con mayor potencial reformador y adopta algunas
medidas “sin dientes”. El texto final simplemente contenta a los congresistas e
introduce sorpresas que solo favorecen a la actual clase parlamentaria.
Entre las expectativas de reforma del
proyecto inicial se encontraban:
- la financiación pública de
campañas;
- la reorganización de la
representación en Cámara y Senado;
- la reforma al Consejo Nacional
Electoral (CNE);
- la implementación de listas
cerradas para elecciones de corporaciones públicas: Congreso, asambleas,
concejos y juntas administradoras locales;
- la limitación de la reelección
hasta por tres periodos por corporación;
- y la paridad de género en las
listas.
El texto conciliado por las dos
cámaras y que avanzó a la segunda ronda de debates solo incorporó la limitación
de periodos y la financiación “preponderantemente estatal” de las campañas.
Además, el proyecto atenúa las
incompatibilidades de los congresistas, de tal manera que (1) podrían renunciar
a su curul para asumir cargos en el Ejecutivo de manera inmediata, e (2)
incorpora un polémico Fondo de Inversión de Iniciativa Congresional, a través
del cual los parlamentarios tendrían la capacidad de asignar hasta 20 por
ciento del presupuesto nacional.
Una
oportunidad perdida
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| Las listas cerradas no pasaron. Para los partidos tradicionales era un riesgo y para los nuevos una arbitrariedad. Foto- Ministerio del interior |
En primer lugar, las listas cerradas
llevan al electorado a decidir entre propuestas partidistas, más allá del
profundo personalismo que ha caracterizado a la política colombiana en los
últimos veinte años. En este contexto, los partidos se verían forzados a ofrecer
una mayor claridad ideológica y programática.
Más aun, la conformación de las
listas por medio de mecanismos de democracia interna podría ser una ventaja
competitiva para los partidos que busquen consolidar una agenda política clara.
Además, las listas cerradas también
facilitarían la elección de los votantes. En la elección del Senado, por
ejemplo, los votantes escogerían entre unos diez a quince partidos en vez de
enfrentarse a un tarjetón con casi mil opciones individuales. Eso no sólo
facilitaría la elección de los votantes, también reduciría el costo de las
campañas.
Las listas cerradas llevan al
electorado a decidir entre propuestas partidistas, más allá del profundo
personalismo que ha caracterizado a la política colombiana.
En segundo lugar, la reglamentación
de la paridad y alternancia de género, en combinación con las listas cerradas,
daría un resultado muy cercano a la paridad de género en todas las
corporaciones públicas.
Tenemos que considerar que las
mujeres apenas alcanzan el 20 por ciento de representación en el Congreso. Con
esta reforma de paridad de género se atacaría la principal injusticia de la
representación política en Colombia.
Sin embargo, los partidos políticos
tanto oficialistas como de oposición, retrocedieron en su entusiasmo inicial
por las listas cerradas y la paridad.
- En los partidos más
tradicionales, los predominantes cacicazgos regionales vieron en las
listas cerradas una amenaza a su dominancia intrapartidista frente a
liderazgos nacionales, que podrían monopolizar la conformación de las
listas.
- En los partidos alternativos
fueron varias las voces que se opusieron con el argumento de que las
listas cerradas no le abrirían la puerta a nuevos liderazgos.
En todo caso, ya sea por favorecer
sus propios intereses o por una interpretación errada de las implicaciones de
la reforma, el Congreso hundió las listas cerradas. Sin listas cerradas, la
paridad y alternancia de género, que tampoco fue aprobada, habría quedado sin
ningún efecto directo en la representación política de las mujeres. Pese a los
reveses en el trámite legislativo, el gobierno nacional ha anunciado que
insistirá en estas medidas durante la segunda ronda de deliberaciones en el
Congreso.
Los
cambios a medias
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| Los proyectos que pasaron favorecen abiertamente a los actuales miembros del congreso. Foto- Presidencia de la República de Colombia |
Además, ninguna propuesta de reforma
al Consejo Nacional Electoral avanzó de manera significativa en el debate
legislativo, pese a la latente necesidad de despolitizar ese organismo y
dotarlo de una mejor estructura que separe la vigilancia y el juzgamiento del
proceso electoral. Así, este proyecto de reforma política deja de lado un
necesario ajuste institucional del CNE como autoridad electoral.
Dos de las promesas significativas
del proyecto se mantienen actualmente, aunque su impacto es limitado. El último
punto de la consulta anticorrupción proponía establecer un límite de “tres
periodos para ser elegido y ejercer en una misma corporación de elección
popular” como medida para incentivar la renovación de la política.
Efectivamente, son comunes los casos
de dirigentes eternizados en una corporación: por ejemplo, Roberto Gerlein se
mantuvo 44 años como senador y Jorge Durán Silva lleva 40 años en el Concejo de
Bogotá, con una sola interrupción a fines de los noventa.
Aunque la medida de renovación
política sí obstaculiza en algún grado la eternización de algunos políticos,
difícilmente ataca la raíz del problema: la eficiente operación clientelista de
grupos políticos locales que tienen la capacidad de perpetuarse en el poder
pese a los relevos en su liderazgo. Varios parlamentarios son elegidos sin la
más mínima experiencia pública como sucesores de sus padres, hermanos, u otros
familiares.
Por último, esta reforma repite la
disposición establecida por la Reforma de equilibrio de poderes de 2015, según la cual la financiación de campañas debe ser
“preponderantemente estatal”. Pero el proyecto se queda corto en avanzar hacia
la financiación pública total o al menos en aclarar qué quiere decir
“preponderantemente estatal”, estableciendo límites y definiciones específicas
y aplicables.
Legislando
en beneficio propio
Luego de esta primera ronda de
debates, la reforma incluye dos propuestas que estuvieron alejadas del foco de
atención pública y mediática y que abiertamente favorecen a los actuales
miembros del Congreso.
Por una parte, el proyecto propone
aliviar las incompatibilidades de los congresistas de tal manera que puedan
renunciar para asumir inmediatamente cargos en el Ejecutivo, por ejemplo, para
ser ministros. El régimen actual extiende la incompatibilidad por todo el
periodo de elección, aun en caso de renuncia.
Si bien este cambio no conlleva un
efecto profundo en ningún sentido, sí presenta un enorme beneficio para los
propios congresistas con aspiraciones políticas nacionales.
Por otra parte, la conciliación
incluye la propuesta de crear un Fondo de Inversión de Iniciativa Congresional con el objetivo de asignar hasta el 20 por ciento del
presupuesto nacional a los proyectos patrocinados por los congresistas de
manera individual.
En otras palabras, los criticados
mecanismos por los cuales los congresistas acceden a la gestión del presupuesto
por negociación con el gobierno, como la “mermelada” y los cupos indicativos,
se elevan a norma constitucional.
Defensores de la propuesta argumentan
que eso no necesariamente implica un aumento de la corrupción y el derroche,
sino que puede mejorar la focalización de los recursos públicos y algunos han
puesto como ejemplo países en los que los congresistas tienen iniciativa
presupuestal, como Estados Unidos.
En realidad, existen fuertes
incentivos para que los congresistas utilicen las partidas presupuestales como
moneda de intercambio entre ellos o con el gobierno.
De hecho, la iniciativa presupuestal
del Congreso de los Estados Unidos desincentiva la acción colectiva de los
parlamentarios y favorece, por el contrario, la financiación de proyectos de
pequeña escala o con limitado impacto territorial, frente a proyectos de mayor
envergadura que podrían ser más benéficos para la sociedad en su conjunto.
En otras palabras, constitucionalizar
la mermelada solo favorece a los congresistas en ejercicio y les permite
consolidar sus nichos de poder, en detrimento de la renovación política y los
proyectos de mayor impacto social.
Me
reformo como me conviene
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| Tampoco pasó la reforma al CNE. Foto- Función Pública |
Las reformas más importantes fueron
sacrificadas a cambio de medidas que explícitamente favorecen a la actual clase
parlamentaria, mientras que algunas medidas avanzan sin cambiar nada.
Con esta reforma de paridad de género
se atacaría la principal injusticia de la representación política en Colombia.
Este parece ser el resultado
inevitable de un proceso legislativo dominado por una clase política renuente a
las iniciativas de reforma e incapaz de mirar más allá de los efectos de corto
plazo. La Misión Electoral Especial (MEE), creada por el Acuerdo de paz con las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) e integrada por expertos y
académicos con independencia política, publicó en 2017 una serie de propuestas
para una reforma integral en lo político y lo electoral, que incluye:
- la reforma al CNE;
- la conformación de Senado y
Cámara;
- la financiación de campañas;
- las listas cerradas;
- y la organización de los
partidos y movimientos políticos.
Sin embargo, tanto durante el periodo
de fast track que aprobó la implementación del Acuerdo de
paz como en este proyecto de reforma política, el Congreso y el gobierno
nacional —de Santos y de Duque ahora — han ignorado en buena medida las
recomendaciones de la MEE.
Han cambiado la oportunidad de una
reforma institucional integral por, como dijo la representante Juanita Goebertus, una “colcha de retazos que no resuelve los principales
problemas políticos y electorales del país”. Es una reforma sin una visión
clara de modernización democrática.
Ante la imposibilidad de producir una
reforma integral, es necesario que los actores políticos y la sociedad civil se
enfoquen en las medidas que tienen mayor impacto. Por una parte, la iniciativa
presupuestal del Congreso debería ser desmontada. Si el gobierno de Duque
mantiene su intención de gobernar sin “mermelada” debería reconsiderar esta
reforma que constitucionaliza las prácticas que el Presidente dice combatir.
Así mismo, es pertinente que el
gobierno nacional insista, como lo ha anunciado, en la implementación de las
listas cerradas con paridad y alternancia de género, y que los partidos
políticos reevalúen su posición y acepten esta medida, que verdaderamente
cambiaría las reglas del juego democrático en Colombia.
* MPA en Análisis de Políticas
Públicas y Candidato a Ph.D. en Asuntos Públicos, Indiana
University. Fellow del Ostrom Workshop in Political Theory and Policy
Analysis, Indiana University. Experto en gestión pública comparada y
análisis institucional. Twitter: @ricardoabello
