Álvaro Pardo*
Un
gran hueco adicional
Aunque la
crisis de las finanzas públicas suele atribuirse a la caída de los precios del
petróleo desde el 2014, un análisis de las estadísticas oficiales señala que
también contribuyeron las billonarias deducciones realizadas por las compañías
de minas e hidrocarburos, en un monto promedio de 3.300 millones de dólares
anuales en el periodo 2010-2016.
Las
cifras agregadas de las declaraciones de renta de las personas jurídicas
muestran que el Gobierno no ha tenido realmente la intención de reducir el
déficit fiscal, pues en general mantiene una política de favorecimiento
tributario a las empresas y un extenso repertorio de beneficios y deducciones.
El
desequilibrio fiscal se explica por un manejo irresponsable del gasto público,
por el modelo extractivista que amarra la economía a los precios de bienes
primarios, y por ese amplio repertorio de figuras que permiten a los
contribuyentes reducir el pago de impuestos.
El Gobierno no ha tenido realmente la
intención de reducir el déficit fiscal, pues mantiene una política de
favorecimiento tributario a las empresas.
El
déficit fiscal, financiado con crédito interno y externo, reduce la oferta de
servicios públicos y sociales, incluyendo la inversión para reducir el índice
de desigualdad - donde Colombia ocupa el séptimo lugar del planeta-.
Las
cifras comparativas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) y también las de la Comisión Económica para
América Latina (CEPAL) desmienten además la idea de que Colombia sea uno
de los países con mayores cargas tributarias del mundo y en consecuencia el
discurso manido según el cual la “locomotora minero-energética” es la
clave presente y futura del crecimiento, el empleo y la riqueza de Colombia.
Subsidios inmerecidos
Sector petrolero.Foto- Ministerio de Minas y Energía
Los
beneficios tributarios se utilizan para impulsar actividades económicas que, en
concepto de los gobiernos, son importantes por su capacidad para jalonar otros
sectores, promover exportaciones, sustituir importaciones, generar valor
agregado y crear puestos de trabajo.
Pero
según la cifras de la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN), los sectores más privilegiados por los últimos gobiernos son el
financiero y el minero (minas e hidrocarburos): ¿por qué los colombianos
tenemos que subsidiar sectores poderosos y en el caso minero, a multinacionales
que además de extraer nuestros recursos, dejan enormes pasivos ambientales,
sociales y económicos para el país?
Tampoco
tiene sentido que los últimos gobiernos hayan mantenido y aprobado nuevos
beneficios tributarios sin analizar su costo fiscal, ni hasta dónde ellos en
efecto cumplen con sus presuntos objetivos. Y, además, que se aprueben sin
fechas de vigencia, de manera que hoy se cuentan 253 beneficios dispersos
en el Estatuto Tributario, que se han ido acumulando a lo largo de décadas y
que siguen a disposición de sus usuarios.
Con
los datos a la mano
En el
Cuadro siguiente se presenta el valor de los distintos tipos de beneficios y
otras deducciones tributarias para el sector minero-energético entre 2010 y
2016. Para entender mejor las cifras hay que tener en cuenta que:
· La DIAN solo considera como
beneficios tributarios los tres primeros renglones es decir, (i) las
deducciones por concepto de compra de activos fijos, (ii) las rentas exentas, y
(iii) los descuentos tributarios.
· Pero existen otros conceptos
pocos claros que permiten a las empresas reducir la base gravable y por lo
tanto les rebajan sus impuestos; estos conceptos son (iv) los ingresos no
constitutivos de renta (INCR), y (v) los descuentos tributarios
adicionales (OD).
Monto
y costo fiscal de los beneficios tributarios y otras deducciones del sector
extractivo (en billones de pesos)
2010
|
2011
|
2012
|
2013
|
2014
|
2015
|
2016
|
|
Deducciones
|
4,40
|
0,07
|
0,09
|
0,10
|
0,09
|
0,02
|
0,01
|
Renta Exenta
|
0,22
|
0,18
|
0,21
|
0,01
|
0,01
|
0,01
|
0,02
|
Descuentos Tributarios
|
0,12
|
0,19
|
0,19
|
0,23
|
0,18
|
0,14
|
0,04
|
Sub Total
|
4,74
|
0,44
|
0,49
|
0,34
|
0,28
|
0,17
|
0,07
|
INCR
|
0,19
|
2,20
|
0,36
|
0,15
|
2,1
|
5,00
|
5,30
|
OD
|
7,00
|
12,60
|
11,00
|
11,10
|
17,0
|
57,20
|
71,90
|
Total
|
12,00
|
15,20
|
11,85
|
11,59
|
19,38
|
62,37
|
77,27
|
Costo Fiscal
|
3,90
|
4,90
|
3,90
|
2,90
|
4,8
|
15,6
|
19,3
|
Fuente: DIAN y cálculos del autor
|
|||||||
De este
Cuadro se desprende que:
· Las deducciones han venido
disminuyendo, especialmente desde el año 2011 (cuando se eliminó la deducción
por compra de activos fijos). También han tendido a disminuir las rentas
exentas y los descuentos tributarios, de manera que según la definición de la
DIAN, el beneficio total para el sector habría sido mucho menor en 2016 que en
2010.
· Pero la imagen cambia por
completo si se incluyen las otras figuras que permiten pagar menos impuestos:
los INCR crecen rápidamente a partir de 2015 y las OD pasaron de 7 billones en
2010 a 72 billones 2016, de manera que el costo fiscal total durante esos siete
años ascendió a 23 mil millones de dólares, o unos 3.300 millones anuales.
El
ejercicio supone que los empresarios se ciñen al criterio de la DIAN es decir,
que han descontado de sus ingresos todos los costos de la operación y gastos
administrativos y de ventas, y que sobre el saldo aplican la tarifa del
impuesto de renta.
Pero el
problema es que después de calcular los ingresos netos, además de los
beneficios tributarios, viene una maraña de INCR y de OD, que tienen el mismo
tratamiento tributario de los rubros anteriores.
Por
supuesto que deben deducirse ingresos como las indemnizaciones que reciba la
empresa, pero existen otros descuentos que no tienen justificación, como las
donaciones a partidos políticos, las acciones en los clubes, el arriendo de las
viviendas de los directivos, o los gastos en salud y educación de sus hijos,
entre otros, que no conocemos.
 |
| Hidrocarburos. Foto- Ministerio del Interior |
Bien lo
dice la CEPAL, la complejidad de los estatutos tributarios y la multiplicidad
de beneficios estimulan la evasión y la elusión; luego los últimos gobiernos
son co-responsables de que las empresas mineras y petroleras paguen menos y que
por esa vía crezca el déficit fiscal. Un déficit que al finalizar el 2017
ascendía a 15,4 billones de pesos, según cifras del Banco de la
Republica.
Pero hay
otra cosa más: ¿por qué se dispara el monto de los INCR y el de las otras
deducciones, justo cuando los precios del petróleo y el carbón empiezan a caer?
¿Pagar menos impuestos mejora el retorno de la inversión? ¿Planeación y
optimización tributaria?
El monto
de los beneficios tributarios y las otras deducciones fue de 77 billones de
pesos en 2016 y el costo fiscal ascendió a 19,3 billones. Este conjunto de
deducciones crece pese a las dificultades fiscales de la nación, a la necesidad
de recursos para superar la pobreza y la inequidad; sólo con el costo fiscal
del último año, el país habría podido evitar tres reformas tributarias y haber
tenido que elevar el IVA al 19 por ciento.
No
las están ahogando los impuestos
Las
empresas de minas y petróleos insisten en que los altos niveles de tributación
están ahuyentando la inversión extranjera.
Pero esto
es falso: con la cantidad de beneficios tributarios y otras deducciones, es
obvio que la tasa efectiva (TE) de tributación se reduce y es bastante menor
que la tasa nominal (TN). Es lo que muestra el Cuadro siguiente:
2010
|
2011
|
2012
|
2013
|
2014
|
2015
|
2016
|
|
TN
|
33,0
|
33,0
|
33,0
|
25,0
|
25,0
|
25,0
|
25,0
|
TE Minería
|
20,4
|
25,1
|
24,0
|
8,3
|
9,2
|
6,9
|
13,2
|
TE Hidrocarburos
|
19,0
|
22,9
|
24,1
|
19,6
|
13,5
|
1,9
|
1,5
|
TE Servicios
|
14,8
|
19,7
|
16,7
|
14,7
|
14,4
|
12,3
|
11,6
|
TE Total sector
|
19,0
|
23,0
|
23,8
|
18,1
|
13,2
|
2,6
|
2,2
|
Fuente:
Cálculos del autor a partir de las cifras de la DIAN
|
|||||||
La
conclusión de este ejercicio (cuyos detalles técnicos no puedo presentar aquí)
es contundente:
· La tasa nominal de
tributación se redujo de 33 a 25 por ciento en el 2013;
· Pero la tasa efectiva para
el sector cayó del orden de 20 por ciento a tan solo 2, 2 por ciento en 2016
–menos de la décima parte de la tasa nominal, y
· El gran beneficiario fue el
sector de hidrocarburos, que en 2016 solo aportó el 1,5 por ciento de sus
ingresos totales al Estado, buena parte de ellos, provenientes de la estatal
Ecopetrol.
Sí la
tasa efectiva del impuesto de renta, el tributo nacional más importante del
país, es apenas del 2,2 por ciento, ¿de dónde sacan las empresas extractivas y
sus gremios que los impuestos superan el 72 por ciento?
La complejidad de los estatutos
tributarios y la multiplicidad de beneficios estimulan la evasión y la elusión.
Es bien
sabido que la inversión extranjera se mueve al ritmo de los precios
internacionales. ¿Pero entonces para qué entregarle beneficios tributarios a
mineras y petroleras, que solo regresarán cuando los precios suban?
Mal negocio para el fisco
- Es
simple: lo que aportaron las compañías en el 2016 apenas alcanzó para financiar
el 75 por ciento del presupuesto del Ministerio de Minas y Energía.
2010
|
2011
|
2012
|
2013
|
2014
|
2015
|
2016
|
|
Minas
|
800
|
1.240
|
1.055
|
463
|
288
|
359
|
552
|
Hidrocarburos
|
4.523
|
10.208
|
9.154
|
7.362
|
5.055
|
1.206
|
1.206
|
Servicios
|
196
|
285
|
275
|
206
|
299
|
297
|
132
|
Total
Sector
|
5.520
|
11.733
|
10.485
|
8.032
|
5.644
|
1.863
|
1.891
|
Fuente:
DIAN (miles de millones de pesos).
|
|||||||
El sector
que más aporta por concepto del impuesto de renta es el de hidrocarburos, pero
debe advertirse que el mayor contribuyente es Ecopetrol, la empresa estatal.
Esto implica que el sector minero no aporta tanto al fisco como suele decir su
propaganda.
- Visto
de otra manera: Por cada peso recibido por impuesto de renta en el 2016, el
Estado entregó un regalito de once pesos a las empresas del sector.
Esto es
lo que se sigue de comparar lo que las personas jurídicas del sector extractivo
pagaron por impuesto de renta, según sus propias declaraciones, con el costo
fiscal (el regalito), de sus beneficios tributarios:
2010
|
2011
|
2012
|
2013
|
2014
|
2015
|
2016
|
|
ImpoRenta
|
5,5
|
11,7
|
10,4
|
8,0
|
5,6
|
1,8
|
1,8
|
Costo
fiscal
|
3,9
|
4,9
|
3,9
|
2,9
|
4,8
|
15,6
|
19,3
|
Fuente:
Cálculos del autor a partir de las cifras de la DIAN (billones de pesos).
|
|||||||
Mientras
que el pago de impuestos disminuyó a partir de 2011 (y se redujo abruptamente
en 2015-2016) el costo fiscal se multiplicó por cuatro o cinco veces en estos
últimos años. Lo cual significa que sí en 2016 no hubiesen existido
deducciones, el país habría recibido 21 billones de pesos, pero lo que
efectivamente pasó fue que, por cada peso recibido por impuesto de renta,
permitió que las compañías de minas e hidrocarburos hicieran deducciones por
once pesos.
- O visto
de otra manera: el sector aporta apenas el 8 por ciento del recaudo nacional
por impuesto de renta de las personas jurídicas.
Año
|
2010
|
2011
|
2012
|
2013
|
2014
|
2015
|
2016
|
Imp
Renta Nal
|
18,6
|
28,5
|
28,7
|
23,3
|
23,0
|
21,0
|
22,1
|
Impuesto
sector Extractivo
|
5,5
|
11,7
|
10,4
|
8,0
|
5,6
|
1,8
|
1,8
|
Porcentaje
|
29%
|
41%
|
36%
|
34%
|
24%
|
8%
|
8%
|
Fuente: DIAN. (billones de pesos).
|
|||||||
En el año
2011, en pleno auge de los precios internacionales, el sector de minas y
petróleos aportó el 41 por ciento del recaudo total por impuesto de renta, pero
ese aporte se redujo a 8 por ciento en 2015 y 2016. Este sector no es por tanto
el gran aportante de recursos tributarios y el país requiere con urgencia una
nueva reforma tributaria, pero para revisar y eliminar los privilegios del
sector minero-energético.
*
Economista y periodista. Director del centro de estudios mineros Colombia Punto
Medio. Autor de artículos y análisis sobre minería. Red de Justicia Tributaria.
